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讓法治的陽光照進每一處校園
發布日期:2018-12-07 14:59 浏覽次數:

40年鬥轉星移,40年山河巨變。改革開放不僅讓中國經濟社會發展實現曆史性飛躍,也使民主法治建設取得了令世人矚目的成就。追逐着改革開放的浪潮,踏着奮發有爲的步伐,山東教育法治建設堅定地一路走來,科學決策,缜密部署,穩步推進,讓法治的陽光照進每一處校園,爲千百萬教師和學生撐起一方法治的晴空。

起步階段:認真落實國家有關法規規章

1978年至1985年,由于曆史原因,山東地方教育法治建設處于起步階段。其間,山東沒有出台一部地方教育法規,主要是出台了一部規章和一些規章性文件,落實國家有關法規規章。

轉發國家有關法規、規章和規範性文件方面,先後轉發《全日制中學暫行工作條例(試行草案)》《全日制小學暫行工作條例(試行草案)》《關于評選特級教師的暫行規定》《關于實行高等學校教師職責及考核的暫行規定》《關于在城市試行六年制小學問題的通知》。省委、省政府先後發布《關于貫徹執行〈中共中央、國務院關于普及小學教育若幹問題的決定〉的通知》《關于貫徹執行〈國務院關于籌措農村辦學經費的通知〉的意見》《關于貫徹國務院發布的〈征收教育費附加的暫行規定〉的通知》。

省委、省政府發布地方教育規範性文件方面,相繼發布或頒布《關于中等教育結構改革的初步意見》《關于改善民辦教師的待遇和減輕其負擔問題的通知》《關于辦好中等師範教育的幾點意見》《關于加強教育工作的決議》《山東省高等教育自學考試若幹規定》《關于加強和改革農村學校教育幾個問題的決定》《關于加速發展農村中等技術教育的決定》《關于中小學領導管理體制的暫行規定》《山東省社會力量辦學暫行辦法》。

大發展階段:地方教育立法體系日臻完善

1986年至2018年,山東迎來地方教育立法大發展的新階段。各項法規的頒布施行,使山東教育事業有了強力保障,有效助推山東教育各項工作走在全國前列,助力全省城鄉教育在高品質發展的道路上寫就“奮進之筆”。

地方性法規方面,1986年9月,山東省第六屆人大常委會第21次會議通過《山東省實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法》,标志着山東省地方教育立法的開始。自此之後,山東地方教育立法穩步推進。1995年12月,山東省第八屆人大常委會第19次會議通過《山東省實施〈中華人民共和國教師法〉辦法》。2000年之後,我省地方教育立法駛入快車道。2000年12月,山東省第九屆人大常委會第19次會議通過《山東省職業教育條例》。2001年12月,山東省第九屆人大常委會第24次會議通過《山東省教育督導條例》。這也是全國省級第一部教育督導地方性法規,開了全國先河。2004年5月,山東省第十屆人大常委會第8次會議通過《山東省實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》。這是省級層面第一部落實國家通用語言文字法的實施辦法,在全國具有典型示範意義。2009年11月,山東省第十一屆人大常委會第14次會議通過《山東省義務教育條例》,同時廢止了1986年的《山東省實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法》。該條例的規定更爲全面細緻,對于實施素質教育、推進義務教育均衡發展、全面提升我省義務教育的質量水平、全面落實教育依法行政和依法治教,具有重要的現實意義和深遠的曆史意義。2018年1月23日,山東省人大常委會對《山東省教育督導條例》進行了修正。

省政府規章方面,省政府在1983年和1991年先後頒布了具有規章性質的規範性文件《山東省高等教育自學考試若幹規定》和《山東省實施〈教育督導暫行規定〉辦法》。但第一部具有規範意義的省政府規章,則是1991年8月以省政府第21號令頒布的《山東省實施〈幼兒園管理條例〉辦法》。此後,我省教育類政府規章出台比較緩慢。直到2012年10月,省政府第133次常務會議通過了《山東省對違規從事普通中小學辦學行爲責任追究辦法》,并以省政府第255號令公布。這是時隔20多年後,省政府再次頒布教育規章,也是山東省第一部專門針對普通中小學違規辦學行爲的問責辦法,首次對普通中小學違規辦學行爲進行了界定,并明确實行問責,具有創新意義和示範價值。2014年,以省政府第272號令頒布《山東省學前教育規定》,并同時廢止《山東省實施〈幼兒園管理條例〉辦法》。該規定在城鎮居住區配套幼兒園、加大對民辦幼兒園特别是普惠性幼兒園扶持力度等方面有較大突破。2015年12月,省政府頒布《山東省校車安全管理辦法》,以省政府第295號令公布,對于推動構建更加規範有序的監管體系,提高學生、家長、學校的安全意識,營造良好的校車安全運行環境,具有積極的作用。2016年,廢止《山東省高等教育自學考試若幹規定》。

新時期:全面落實依法行政依法治教格局形成

随着我省“5+3”地方教育立法格局的構建,全省已形成了較爲完善的地方教育法規規章體系,爲全面推進依法治教奠定了制度基礎。

積極推進行政審批制度改革

自2004年《行政許可法》頒布實施以後,我省教育行政審批工作開始步入規範化軌道,幾經調整變革。最初依法确定山東省教育廳行政許可項目13項,其中審批事項7項,包括:1.高等學校教師資格認定;2.中小學課程教材審定;3.實施高等專科教育和非學曆高等教育、高級中等教育、自學考試助學、文化補習、學前教育等的中外合作辦學項目審批;4.實施中等學曆教育、自學考試助學、文化補習、學前教育等中外合作辦學和民辦非學曆高等教育的機構籌設、設立、變更和終止審批;5.實施民辦學校以捐贈者姓名或者名稱作爲校名的審批(不含民辦高等學曆教育和省人力資源和社會保障廳批準的民辦學校);6.舉辦國際教育展覽審批;7.利用互聯網實施遠程學曆教育的教育網校審批。核準事項2項,包括:1.經省教育廳審批設定的中外合作辦學機構聘任(變更)校長或者主要行政負責人和變更合作者、住所、法定代表人核準;2.民辦非學曆高等教育機構聘任校長和變更舉辦者核準。備案事項4項,包括:1.經省教育廳審批設立的中外合作辦學機構的理事會、董事會、聯合管理委員會組成人員名單備案;2.經省教育廳審批設立的中外合作辦學機構開設的課程和引進的教材備案;3.經省教育廳審批設立的中外合作辦學機構和民辦學校的招生簡章、廣告備案;4.經省教育廳審批設立的民辦學校修改章程、學籍、教學管理制度和設置專業、開設課程、選用教材備案。對這些行政許可項目,依法明确了辦理的機構、依據、條件、數量、期限、程序等,并向社會公示,作爲執法依據。

2010年12月,省政府首次以230號令公布了省級保留的行政許可事項、非行政許可事項。省級教育行政許可事項共保留8項,包括:1.高等學校教師資格認定;2.中小學地方課程教材編寫核準與審定;3.中外合作辦學項目審批;4.實施中等學曆教育和自學考試助學、文化補習、學前教育等中外合作辦學機構設立、分立、合并、變更和終止審批;5.民辦非學曆高等教育的機構籌設、設立、變更和終止審批;6.實施民辦學校以捐贈者姓名或者名稱作爲校名的審批(不含民辦高等學曆教育和省人力資源和社會保障廳批準的民辦學校);7.舉辦國際教育展覽審批;8.利用互聯網實施遠程學曆教育的教育網校審批。

2013年之後,省政府大力推行行政許可清單制度,經過重新梳理,省級教育行政審批事項共10項。同時,積極推進行政審批事項取消下放,2011年以來,先後取消“舉辦國際教育展覽審批”“中外合作辦學機構校長或者主要負責人核準”“民辦非學曆高等教育機構校長核準”“利用互聯網實施遠程學曆教育的教育網校審批”“高等教育自學考試專科專業審批”“民辦學校以捐贈者姓名或者名稱作爲校名審批”“自費出國留學中介服務機構資格認定”等7項行政審批,下放“自費出國留學中介服務機構資格認定”和“開辦外籍人員子女學校審批”2項行政審批,将“舉辦高等專科教育的中外合作辦學機構審批”“舉辦非學曆高等教育的中外合作辦學機構審批”和“舉辦中等學曆教育和自學考試助學、文化補習、學前教育的中外合作辦學機構審批”等3項行政審批整合爲1項“中外合作辦學機構審批”,将“中小學地方課程教材審定”1項行政許可調整爲其他行政權力事項。取消“高等教育自學考試專科專業審批”後,省教育廳非行政許可審批事項全部取消。截至目前,省教育廳行政許可事項共5項,分别是“高等學校教師資格認定”“民辦非學曆高等教育機構籌設、設立、分立、合并、變更、終止審批”“高等職業學校籌設、設立、分立、合并、變更、終止審批”“中外合作辦學機構審批”“舉辦實施專科教育和高級中等教育、自考助學、文化補習、學前教育的中外合作辦學項目審批”,較2014年底行政審批清單公布的10項削減一半。

在行政審批取消下放的同時,省教育廳先後出台了《山東省教育廳行政執法規程》《山東省教育廳行政效能監察暫行辦法》《山東省教育廳實施教育行政許可辦法》等文件,編寫出版了《教育行政執法實用手冊》,成立了行政許可辦公室,對行政執法責任制情況和行政執法依據進行了全面梳理,促進行政管理合法化、科學化、規範化,提高了工作效率和依法行政水平。2014年,省教育廳被省政府确定爲5個行政審批規範化管理試點單位之一。對保留的省級教育行政審批事項,編寫行政審批事項業務手冊和服務指南,逐項規範事項編碼、承辦機構、實施依據、辦理條件、申請材料、辦理時限和辦理流程以及監督投訴、權利救濟等要素内容。2015年,省級行政許可事項全面實現全程網辦,1項通過國家系統運行,4項通過省級政務服務平台運行。2017年底,省政府印發了新的“三定”規定,省教育廳政策法規處加挂行政許可處牌子,負責行政許可事項的受理、辦理和組織協調工作。

實行行政權力清單制度

依據現行有效的教育法律法規規章和中央、我省有關政策文件,堅持依法行政、于法有據的原則,梳理行政權力52項,其中行政審批10項、行政處罰21項、行政确認4項、其他權力17項。經省政府常務會議審議通過,2014年12月31日,行政權力清單通過省政府、省編辦和省教育廳網站向社會全面公開。實行行政權力動态管理,依據法律法規修改情況及時調整行政權力事項及要素。2015年底,根據省政府關于削減行政審批事項的決定,省教育廳行政審批削減至5項,其他權力調整爲18項,行政處罰和行政确認事項數量保持不變,行政權力總數精簡至47項。

加強行政管理源頭法治建設

加強規範性文件監督管理。定期開展規範性文件集中清理工作,先後進行了民辦教育歧視性政策、有關行政強制規定等專項清理。2011年,依據國家和我省中長期教育改革和發展規劃綱要精神進行了大規模的規範性文件清理,2000年之前發布的規範性文件和2005年之前标注“試行”或“暫行”的規範性文件基本實現廢止或失效。2013年,在黨的群衆路線教育實踐活動中,對有關規範性文件進行了清理。2012年起,按照《山東省行政程序規定》要求,全面貫徹實施規範性文件統一登記、統一編制登記號、統一公布“三統一”制度。2015年,全面清理2012年前的規範性文件,決定廢止失效72件,修改30件,保留繼續有效71件。自2016年起,省教育廳所有規範性文件全部實現統一登記、編號。建立了規範性文件目錄制度,逐件明确了有效期和失效日期,并定期調整更新目錄。2018年以來,對照憲法修正案、監察法、新舊動能轉換、著名商标保護、軍民融合發展等新形勢、新要求,會同法律顧問對省教育廳法規規章規範性文件進行了全面集中清理。經清理,建議修改2部地方性法規、3部省政府規章,決定規範性文件廢止6件、宣布失效5件、修改6件,繼續有效87件。推動建章立制,構建有效的規範性文件管理制度體系,先後印發《山東省教育廳關于落實規範性文件統一登記統一編號統一公布制度有關問題的通知》《山東省教育廳法規規章規範性文件制定程序規定》《山東省教育廳關于進一步規範法規規章起草和規範性文件制發工作的通知》,對規範性文件制定程序及每一個環節的要求作出具體規定。

建立健全重大行政決策機制。2012年出台《山東省教育廳重大行政決策程序規定(試行)》,明确決策事項的範圍、責任,将公衆參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體讨論決定作爲重大決策的必經程序。制定規範性文件制定程序規定,明确規範性文件制發流程,對規範性文件起草、審查、“三統一”和備案、信息公開各個環節提出了具體要求。2016年印發《承辦重大決策事項工作流程》,明确重大決策從拟訂方案到集體讨論決定的每一個環節的具體要求、責任主體、材料清單以及時限。

改進和加強教育行政執法

完成教育行政處罰事項流程再造。按照省政府工作部署,2012年對省級行政處罰事項進行了集中清理和流程梳理,依據相關法律法規規章,對教育行政處罰事項按照立案、責令限期改正、調查取證、案件處理審批、行政處罰告知、複核、聽證、制作并送達行政處罰決定書、行政複議與訴訟、監督執行、申請人民法院強制執行、結案歸檔等12個基本環節進行了流程梳理。明确了每一項行政處罰的法律依據、辦理時限、承辦處室和工作流程;同時确定了每一個工作環節的辦理人姓名及職務、辦理時限及提報材料。

規範行政處罰裁量基準。爲貫徹《山東省規範行政處罰裁量權辦法》,2013年11月,省教育廳制定了《山東省教育廳行政處罰裁量基準》并公布執行。該基準對涉及高等教育、民辦非學曆高等教育、中外合作辦學、教師資格考試及認定、學業證書發放、職業教育、語言文字等方面的行政處罰事項,根據違法情節輕重劃分爲情節較輕、較重、嚴重三個檔次,在法定的行政處罰種類和處罰幅度範圍内,進一步細化了裁量基準,爲依法合理實施行政處罰奠定了制度基礎。2017年,對行政處罰事項清單做了進一步梳理規範,重新編訂了裁量基準。按照省政府的統一部署,積極推進行政處罰網絡運行。

高校章程從無到有,現代大學制度逐步建立和完善

章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共服務職能的基本準則。2014年5月27日,省教育廳發布《山東省普通高等學校章程建設計劃》,開啓了我省高校章程建設的征程。經過一年半的緊張工作,2015年底,全省102所公辦普通高校全部完成章程制定,并核準發布。由此,全省高校實現了有章可循,進入了依章辦學的時代。

在高校章程建設工作中,省委、省政府領導始終給予高度重視和關心。2014年8月,時任省長郭樹清同志在《我省高校章程建設有關情況彙報》上作出批示,要求認真總結高校改革試點經驗,探索有中國特色的現代大學制度。2016年4月,省委辦公廳、省政府辦公廳《關于推進高等教育綜合改革的意見》強調,以完善治理結構爲抓手,推進現代大學制度建設。教育部政策法規司對我省高校章程建設給予悉心指導和支持鼓勵,并轉發了我省章程建設計劃。2014年10月,在教育部召開的全國地方高校章程建設推進工作會議上,省教育廳作經驗介紹。

章程的生命力在于實施,章程的權威也在于實施。爲推進章程的實施,2016年5月,省教育廳印發了《關于高校完善以章程爲核心制度體系的通知》,要求加強配套制度建設,形成一整套學校管理與辦學活動的基本規範,使學校各項工作有據可依、有章可循。爲此,下發了《山東省高等學校章程配套制度指導目錄》,推動高校制定并完善黨委(常委)會、校長辦公會、學術委員會、理事會、教職工代表大會、學生代表大會、人事管理、學生管理、教學科研、考試招生、資産财務、後勤、安全、對外交流與合作等方面的制度,建立健全各種辦事程序、内部機構組織規則、議事規則等程序性制度,進一步減少自由裁量空間,約束學校内部管理行爲。各高校由此進一步豐富明晰了學校管理體制、内部治理結構等基本制度,學校工作更加科學有效。

2016年底,省教育廳委托省教育科學研究院,對全省高校章程實施情況作第三方評估。專家組通過網絡問卷、進校調研、個别訪談以及文件調閱等方式,對全省39所普通高校以及5所高職院校開展了系統性的高校章程執行與落實情況評估工作。其中,網絡問卷學生樣本81838人,教師問卷樣本9193人,實現了大樣本與廣覆蓋。評估結果表明,章程執行與落實成效顯著,高校内部治理結構進一步完善。特别是在現代大學制度框架下,各高校進一步明晰了政府、社會與高校的關系,堅持正确的思想路線與教育方針,充分行使辦學自主權,有效推動了學校管理的民主化、科學化與法治化進程。

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